Tartalom:
A szociális biztonság koordinációja az Európai Unióban
A koordinációs rendeletek
A koordináció négy alapelve a Rendeletben
A Rendelet személyi hatálya
A Rendelet tárgyi hatálya
A Rendelet területi hatálya
A migráns munkások biztosítási jogviszonyának elbírálása (a joghatóság kérdése)
A munkavégzés helye szerinti szabályok elve (Lex loci laboris)
Kiküldött munkavállalók, önálló vállalkozók
Szokásosan két vagy több tagállamban történő foglakoztatás
Mentesítés az alkalmazandó jogra vonatkozó szabályok alól
Az 883/2004/EK rendelet alkalmazásának néhány jellemzője
A szociális biztonság koordinációja az Európai Unióban
Az Európai Unió céljaként megfogalmazott négy szabadságelvet - az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a személyek szabad áramlása - az alapító szerződés tartalmazza. Az alapító szerződésben a dolgozóknak és az önálló vállalkozóknak, valamint a családtagjaiknak biztosított mozgás szabadsága sokat veszítene hatásából, ha e jogok gyakorlása közben ezeknek a személyeknek kockáztatniuk kellene a szociális biztonsági ellátásaikat.
A dolgozó azzal, hogy egy másik tagállamban vállal munkát – külön szabályozás nélkül – hátrányosabb helyzetbe kerülne, mint az, aki megszakítás nélkül egy ország társadalombiztosítási rendszeréhez tartozik. Az új munkahelye szerinti országban bizonyos ellátások megszerzéséhez bizonyos várakozási idő leteltével juthatna csak hozzá, vagy két országban kellene járulékokat fizetnie, vagy éppen ellenkezőleg egyik országban sem terjedne ki rá a szociális biztonsági ellátásokat biztosító járulékfizetési kötelezettség. Védelem nélkül maradna az a dolgozó, aki egy olyan tagállamban dolgozik, amelyben a társadalombiztosítási rendszer az állandó lakóhellyel rendelkezőkre terjed ki és olyan államban él, melynek társadalombiztosítási rendszere az adott országban munkát vállalókat öleli fel. Kettős védelmet eredményezne az, ha valaki egy olyan államban dolgozik, amelynek társadalombiztosítási rendszere minden foglalkoztatottra kiterjed és olyan államban él, melyben a társadalombiztosítás az állandó lakóhellyel rendelkezőket öleli fel.
Az országhatárokat átlépő – migráns – munkások foglalkoztatásának, a nemzeti szabályokra tekintettel, további két következménye lehet a szociális biztonság területén. Egyrészt előfordulhatna, hogy megszakad a korábbi munkahelye szerinti országban lévő szociális biztonsági jogviszonya, másrészt, hogy abban az országban kellene járulékokat fizetnie, melyben csak rövidebb időt szándékozik eltölteni és így esélye sem lenne az ellátások igénybevételére.
Az Európai Unióban a tagállamok szociális védelmi rendszerei nem harmonizáltak, a jogosultság feltételeiről, az ellátások köréről, azok színvonaláról, illetve a finanszírozási forrásokról, a járulékok mértékéről a tagállamok szabadon döntenek. E szuverenitásukról a tagállamok nem kívánnak lemondani és a gyakorlat azt mutatja, hogy szigorúan ragaszkodnak a hagyományokon alapuló jogintézményeikhez. A harmonizáció helyett a szociális biztonság területén a koordináció elve érvényesül, amely az előbb felsorolt problémákra kíván megoldást nyújtani.
Mielőtt rátérnénk az Európai Unió, a szociális biztonságot koordináló két rendeletének az ismertetésére, fontos néhány alapfogalom tisztázása.
A szociális védelem (social protection) a legszélesebb értelemben használt fogalom, amely felölel minden olyan juttatást, amelyet a személy az adott tagállamban alanyi jogon, járulékfizetésére, vagy szociális helyzetére tekintettel megkaphat. Ezen belül megkülönböztetünk szociális biztonsági ellátásokat, valamint a szociális segítségnyújtáshoz kapcsolódó ellátásokat.
A szociális biztonsági (social security) ellátások az aktív gazdasági tevékenységet folytató személyek meghatározott kockázatok elleni védelmét szolgáló ellátásokat foglalja össze. Maga a kifejezés nem tartalmaz utalást a hatálya alá sorolt ellátások finanszírozására, a szervezeti rendszerre vonatkozóan, hanem gyűjtő meghatározásként szerepel, amely alá az egyes országok besorolhatják - egymástól jelentősen eltérő - ellátásaikat. A szociális biztonsági ellátásoknak tehát meghatározó jellemzője, hogy a keresőtevékenységhez, a gazdasági aktivitáshoz kapcsolódnak. A szociális biztonsági ellátások célja az, hogy a gazdasági szempontból aktív, keresőtevékenységet folytató vagy korábban folytatott személyek - meghatározott járulék, adó befizetése alapján - családtagjaikkal együtt - „védelemben” részesülnek meghatározott „kockázati tényezők” ellen. A nemzetközi gyakorlat a következő kockázati tényezőket emeli ki: betegség, anyaság, rokkantság, munkahelyi baleset és foglalkozási megbetegedés, öregség, a családfenntartó halála, munkanélküliség, gyermekekről történő gondoskodás.
A szociális biztonsági ellátások esetében tehát alapvetően „hozzájárulás” - akár adó formájában is - járulékfizetés befizetésével megszerzett jogosultságokról van szó. Ennek a szerzett jogosultságnak része, hogy a szociális biztonsági ellátásokat meghatározott esetekben a jogosult és családtagjai akkor is megkaphatják, ha nem az illetékes teherviselő országában tartózkodnak.
A szociális védelmen belül a másik csoportba a szociális segélyezés (social assistance) tartozik. Ezek olyan rászorultsági alapon nyújtott ellátások, melyek alapvetően egy hatóság diszkrecionális döntésén alapulnak és a szegénységhez, illetve a nélkülözéshez kapcsolódnak. Az Európai Unióban csak a szociális biztonsági ellátások kerültek koordinálásra, a szociális segélyezés nem.
A teherviselő fogalma azt a hatóságot, vagy egyéb felhatalmazott szervet jelöli, amelyik feladatai ellátása kapcsán felelős az adott ellátást szabályozó jogszabályok alkalmazásáért, illetve az ellátás biztosításáért. Az illetékes teherviselő pedig az a „biztosító”, amelyik az ellátások költségeit viseli, mivel az illető, aki az ellátásokat igénybe vette, nála van vagy volt biztosítva. (A fogalmat azért célszerű tisztázni, mert ez nem az angol „institution – intézmény”, hanem a vele azonos tartalmi jelentésű német „Träger” fordításaként honosodott meg a magyar szociális biztonsági joganyagban.)
A koordinációs rendeletek
A Római Szerződés 42. cikke, a munkavállalók szabad mozgásának megvalósítására tekintettel, kötelezi a Tanácsot arra, hogy rendelettel hozza létre a szociális biztonsági koordináció rendszerét. Ezt a kötelezettséget először a 3/58. és a 4/58. számú rendeletek teljesítették. E rendeletek helyébe lépett a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra, önálló vállalkozókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1408/71. sz. EGK rendelet és a végrehajtásáról szóló 574/72. sz. EGK rendelet, amelyeket 2010. május 1-től felváltottak a a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004/EK rendelet (a továbbiakban: Rendelet), valamint a végrehajtásról szóló 987/2009/EK rendelet. Fontos kiemelni, hogy ezen rendeleteket módosította a 2012. júniusában hatályba lépett 465/2012/EU rendelet.
Mindegyik szabályozás rendelet [regulation], tehát közvetlen alkalmazása a tagállamokra nézve kötelező és elsőbbséget élveznek a belső joggal szemben a jogalkalmazás során. Ugyanakkor, még egyszer hangsúlyozni kell, hogy a szabályozás nem harmonizáció, tehát az ellátó rendszerekre vonatkozó feltételek meghatározása területén a nemzeti szuverenitást érintetlenül hagyja. Az európai közösségi jogi szabályozás olyan eszközöket teremt, amelyekkel két vagy több tagállam szociális biztonsági rendszerei között a kapcsolat létrehozható a jogosultságok megállapítása és az ellátások biztosítása érdekében.
A rendeletek végrehajtására több bizottság is felügyel, melyek közül az Igazgatási Bizottság a legfontosabb. Többek között ez a Bizottság dolgozza ki a rendeletek végrehajtásához kapcsolódó formanyomtatványokat.
A rendeletekhez meglehetősen nagy számú formanyomtatvány tartozik. Az ellátások igényléséhez, illetve a jogosultságok igazolására minden tagállamban azonos formájú és tartalmú nyomtatványt kell használni. Mivel a nyomtatványok számozása és tartalma teljesen egységes, ezért a különböző nyelven kitöltött nyomtatványokkal való ügyintézés nem okoz különösebben nagy problémát, persze csak akkor, ha tisztában vagyunk az egyes nyomtatványok funkciójával. A nyomtatványok többsége a végrehajtásban érintett igazgatási szervek közötti levelezést segíti, de számos nyomtatvány kerül közvetlenül az ügyfelekhez, hogy amennyiben a másik tagállamban szükségük van rá, fel tudják használni az ellátások igénybevételekor, illetve a másik ország hatóságai előtti igazolási eljárásokban.
A koordináció négy alapelve a Rendeletben
Egy ország jogrendszerének az alkalmazása: csak egy ország jogrendszere vonatkozik a dolgozóra, mégpedig - fő szabályként- azé az országé, ahol dolgozik - függetlenül attól, hogy hol van az állandó lakhelye - (Lex loci laboris). Ennek az alapelvnek az érvényesülése biztosítja egyrészt az ellátások átfedésének megakadályozását, másrészt annak a lehetőségnek a kizárását, hogy a polgár egyik tagállamtól se részesüljön ellátásban.
Azonos elbírálás: a nemzeti hovatartozástól független egyenlő bánásmód, az Európai Unió bármely tagállamának dolgozói azonos elbánásban részesülnek az adott ország saját állampolgáraival.
Szerzett jogok megtartása: a szerzett jogok megtartása: az egyik tagállamban szerzett jogokat a polgár magával viheti a másik tagállamba (ennek alapja az ellátások „exportja”, azaz átvitele, átutalása a másik tagállamba).
Biztosítási idők összeszámítása: biztosítási idők összeszámítása a különböző tagállamokban szerzett jogosultsági idők összeszámítása.
A Rendelet személyi hatálya
Az eredetileg kizárólag a munkavállalókra vonatkozó Rendelet személyi hatálya fokozatosan bővült, többnyire az Európai Bíróság döntéseire reagálva.
A Rendelet személyi hatálya (2. cikk) jelenleg a tagállamok állampolgáraira, illetve valamely tagállamban lakóhellyel rendelkező hontalanokra, menekültekre – akik egy vagy több tagállam jogszabályainak hatálya alá tartoznak vagy tartoztak – továbbá ezek családtagjaira és hátramaradott hozzátartozóira terjed ki. Fontos hangsúlyozni, hogy a Rendeletek az Európai Gazdasági Térség tagállamainak állampolgárain kívül, azon harmadik állambeli polgárokra is vonatkoznak, akik az Európai Unió valamely tagállamában biztosítottak, valamely tagállam területén állandó lakóhellyel rendelkeznek, ha helyzetük legalább két tagállamot érint.
A munkavállaló és az önálló vállalkozó fogalmakat szélesen kell értelmezni, hiszen a Rendelet értelmében ide kell sorolni minden olyan személyt, akire kiterjed, vagy kiterjedt egy állam szociális biztonsági jogrendszere.
A Rendelet egyes ellátások tekintetében jogosultságokat határoz meg az Unió minden biztosított, vagy az egészségügyi ellátásokra jogosult polgára számára, függetlenül attól, hogy az él-e a szabad munkavállalás jogával. Így minden uniós polgár számára szabályozza az ideiglenes tartózkodás alatti, orvosilag szükséges egészségügyi ellátások igénybevételének feltételeit is.
A Rendelet tárgyi hatálya
A Rendelet tárgyi hatálya csak a szociális biztonsági ellátásokra terjed ki. A 3. cikk értelmében szociális biztonsági ellátásnak kell tekinteni a betegséggel, anyasággal, öregséggel, rokkantsággal, hátramaradottakkal, munkahelyi balesetekkel, foglalkozási megbetegedésekkel, munkanélküliséggel, halálesettel és előnyugdíjjal kapcsolatos ellátásokat és a családi ellátásokat. Nem terjed ki, viszont a rendelet hatálya a szociális segélyekre és a háborús áldozatokra vonatkozó támogatási rendszerekre. A tagállamok bonyolult szociális védelmi rendszereiben egyre nehezebb különbséget tenni a szociális segély és a szociális biztonsági ellátások között, ezért az Európai Bíróság további kritériumokat állapított meg az elhatároláshoz. A Bírósági döntés értelmében, amennyiben a szociális ellátás kapcsolódik a felsorolt hagyományos kockázatok valamelyikéhez és a belső jogszabályok garantálják az ellátáshoz való jogot, akkor a Rendelet hatálya alá tartozónak nyilvánította. Meg kell még említeni, hogy a Rendelet hatálya csak az állami biztosítási rendszerekre vonatkozik, így nem tartoznak a hatálya alá a kollektív szerződések, ágazati megállapodások, önkéntes vagy kötelező kiegészítő ágazati, szakmai, vagy egyéb nem állami programok.
A Rendelet területi hatálya
A területi hatályt illetően a 883/2004/EK rendelet a felségterületek felsorolását nem tartalmazza. Ennek megfelelően kezdetben a tagállamok területén alkalmazták. Mára a különböző társulási szerződéseknek köszönhetően a rendelet szabályait az Európai Gazdasági Térség (EGT) területén is alkalmazni kell. Tehát Magyarországnak az említett két rendeletet, az EU és a velünk együtt csatlakozó államokon kívül Norvégiával, Izlanddal és Liechtensteinnel szemben is alkalmaznia kell. Az EGT területén kívüli alkalmazás csak kivételesen, a tagállamok nem európai felségterületei vonatkozásában lehetnek.
A migráns munkások biztosítási jogviszonyának elbírálása (a joghatóság kérdése)
A Rendelet II. címéhez tartozó cikkelyek rögzítik azokat az általános és különös szabályokat, amelyek alapján meghatározható, hogy adott esetben az EU-n belül mozgó munkavállaló, önálló vállalkozó esetében, mely tagország jogszabályait kell a szociális biztonsági rendszer keretébe tartozó juttatások vonatkozásában alkalmazni.
A munkavégzés helye szerinti szabályok elve (Lex loci laboris)
Az általános szabály értelmében a dolgozó annak az egyetlen országnak a biztosítási rendszeréhez tartozik, amelyben dolgozik (lex loci laboris) (11. cikk (3) bekezdés a) pont)).
- a munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként egy tagállamban tevékenységet folytató személyek az adott tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartoznak;
- a köztisztviselők azon tagállam jogszabályainak hatálya alá tartoznak, amely tagállam jogszabályainak hatálya alá az őket alkalmazó közigazgatási szerv tartozik;
- a lakóhely szerinti tagállam jogszabályai alapján munkanélküli-ellátásban részesülő személyek az adott tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartoznak;
- egy tagállam fegyveres erőibe szolgálatra vagy polgári szolgálatra behívott vagy újból behívott személyek e tagállam jogszabályainak hatálya alá tartoznak;
- a hajózószemélyzet és a légiutas-kísérő személyzet légi személy- vagy árufuvarozási szolgáltatásokat lebonyolító tagjai azon tagállam jogszabályainak hatálya alá tartoznak, ahol bázishelyük található.
- munkavállaló vagy önálló vállalkozó által szokásosan egy tagállam lobogója alatt közlekedő tengeri hajó fedélzetén végzett tevékenység az említett tagállamban végzett tevékenységnek minősül.
Ezen általános szabályok alkalmazására csak akkor kerülhet sor, ha a Rendelet 12-16. cikkei másként nem rendelkeznek. A 12-16. cikkek az alábbi személyek vonatkozásában tartalmaznak eltérő rendelkezéseket:
- kiküldetés,
- a szokásosan két vagy több tagállam területén történő foglalkoztatás
Kiküldött munkavállalók, önálló vállalkozók
Amennyiben egy munkáltató munkavállalóját egy másik tagállam területére küldi ki, vagy egy önálló vállalkozó tevékenységét egy másik tagállamban fejti ki, akkor a másik tagállamban történő munkavégzés ellenére a dolgozó, önálló vállalkozó továbbra is a kiküldő állam jogszabályai szerint lesz biztosítva úgy, mintha továbbra is ennek a területén dolgozna. A kiküldetés időtartama 24 hónap lehet.
A kiküldetés igazolására szolgáló nyomtatvány (E 101, A1) igazolja a munkavégzés helye szerinti ország illetékes hatóságának, hogy adott dolgozó továbbra is abban az államban marad biztosított, amelyből kiküldték és azt, hogy a munkavégzés helye szerinti országban mentesül a járulékfizetési kötelezettség alól.
Szokásosan két vagy több tagállamban történő foglakoztatás
A két vagy több tagállamban szokásosan munkavállalóként tevékenységet végző személyre alapvetően a lakóhely szerinti tagállam jogszabályai irányadóak, ha tevékenységének jelentős részét (munkaidő, munkabér legalább 25%-a) abban a tagállamban végzi. Bizonyos esetekben, amikor a munkavállaló tevékenységének nem jelentős részét végzi a lakóhely szerinti tagállamban tartozhat a munkáltató székhelye, illetve a lakóhely szerinti tagállam jogszabályainak hatálya alá is.
Az önálló vállalkozó is elsősorban a lakóhely szerinti tagállam jogszabályainak hatálya alá tartozik párhuzamos tevékenység esetén, viszont, amennyiben nem végez jelentős tevékenységet a lakóhely szerinti tagállamban, akkor azon tagállam jogszabályainak hatálya alá tartozik, amelyben központi érdekeltsége található.
Mentesítés az alkalmazandó jogra vonatkozó szabályok alól
A Rendelet 16. cikkelye alapján két vagy több tagállam, illetve ezek illetékes hatóságai közös megállapodással eltérhetnek a rendelet 11-15. cikkelyeiben foglalt rendelkezésektől is, bizonyos személyek, vagy személyek bizonyos csoportjai érdekében. Ez a kivételes szabály azért került bele a Rendeletbe, mert a tagállamok felismerték, hogy nem tudnak olyan részletes szabályokat kimunkálni, amely az életben felmerülő összes esetre megfelelő eligazítást tudna adni. A gyakorlatban ezt a rendelkezést a tagállamok eltérően értelmezik, viszont a konkrét ügyekben, az érintett államoknak mindig közös döntést kell kialakítaniuk. Konszenzus alakult ki abban a kérdésben, hogy a kiküldöttek „kiküldötti” jogállása maximálisan öt évig hosszabbítható.
Az 883/2004/EK rendelet alkalmazásának néhány jellemzője
Az egyes ellátások rendelkezéseinek részletes ismertetése helyett, az alábbiakban kiemelnék két olyan személyi kört, melyek ellátásokra való jogosultságai alapján érzéklehetővé válna a Rendelet célja, valamint a szabályok bonyolultsága.
Mint korábban említésre került, hogy a Rendelet nemcsak azokra a dolgozókra terjed ki, akik egy másik tagállamban munkát vállalnak, hanem minden olyan személyre is, aki az Európai Gazdasági Térség valamelyik tagállamban biztosítottnak minősül és átmenetileg egy másik tagállam területén tartózkodik.
Ezen személyek részére, amennyiben baleset vagy megbetegedés miatt egészségügyi ellátást igényelnek, az a tagállam – a saját állampolgáraival azonos feltételek mellett – nyújtja az ellátást az orvosilag szükséges mértékig, melynek területén éppen tartózkodnak. Az ellátás költségeit pedig az a biztosító vállalja, amelyiknél az illető személy biztosítva van. Mindennek azonban feltétele, hogy az illető személy rendelkezzen az Európai Egészségbiztosítási Kártyával, melyen a biztosítója előzetesen vállalja a felmerülő költségek fedezetét. Abban az esetben, ha nem volt Európai Egészségbiztosítási Kártya az ellátásra szoruló személynél, akkor az ellátásért helyben fizetnie kell, és hazatérése után igényelheti vissza a költségek egy részét. Hangsúlyozandó, hogy nem a teljes költségeket fogja visszakapnia az illető, hanem csak azt a részt, melyet a biztosítójának akkor kellett volna kifizetnie, ha Európai Egészségbiztosítási Kártyát használnak az ellátás igénybevételekor. (Az Európai Egészségbiztosítási Kártya esetében a szolgáltató azt az árat tudja érvényesíteni, amennyit a többi, helyben biztosított ellátása után kap a biztosítóktól, a Kártya nélkül azonban nincs azonos elbírálási kötelezettség és a szolgáltató a piaci árat fogja érvényesíteni.)
A Rendelet értelmében a nyugdíjasoknak is biztosítani kell a megfelelő szociális védelmet. Ez nem csak azokra a migráns munkavállalókra vonatkozik, akik éppen egy a lakóhelyüktől eltérő másik tagállamban területén érték el a nyugdíjkorhatárt, hanem azokra is, akik munkavállalóként soha nem hagyták el a lakóhelyük szerinti országot, de nyugdíjasként egy másik tagállamban kívánnak tartózkodni, letelepedni.
A másik tagállam területén élő nyugdíjasok nem csak az orvosilag szükséges ellátásokra szereztek jogot a Rendelet értelmében, hanem megilleti őket az egészségügyi ellátások teljes köre, még akkor is, ha a tartózkodási helyük szerinti tagállamban soha nem voltak biztosítva. Ebben az esetben az ellátások összes költségét az az állam viseli, amelyiktől a nyugdíjat kapják. Természetesen, mint minden ellátáshoz, ennek igénylésére is külön formanyomtatványok kerültek kialakításra (E 120, E 121, S1).
A Rendelet végrehajtására igen bonyolult elszámolási rendszerek működnek a teherviselők között. A nem munkavállalási szándékkal kiutazó polgárok részére az ideiglenes tartózkodás alatti, orvosilag szükséges ellátások költségeit az illetékes intézmények tételes számlák alapján számolják el. Minden egyes orvosi ellátás külön kerül számlázásra.